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曹珊：尘埃落定，PPP项目绩效考核不再迷茫

2020-04-03 来源：PPP知乎 作者：曹珊

PPP模式转眼在我国已经走过了第六个年头，给我们留下的是财政部政府和社会资本合作中心管理项目库中投资总额超14万亿的9000多个PPP项目，并且这一数字还在不断增多。数字的背后是各地PPP项目的持续落地，大量建设期或者是运营期PPP项目面临着建设期的绩效考核与运营期的绩效考核及项目移交后的后评价。
虽然早在2017年11月10日财政部办公厅印发的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》【财办金（2017）92号】中就提出了，“项目建设成本与运营绩效考核结果挂钩部分占比不得少于30%”，2019年的《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》【财金（2019）10号】更是明确,“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。”。但是PPP绩效考核也只停留在“有要求，没方法”的阶段，彼时PPP项目绩效考核的现状是，各参与方尤其是政府方已经意识到PPP项目绩效考核的重要性，但是在真正的实操层面，各参与方之间、参与方内部之间对于“如何考核、考核什么”都存在不同的理解，真正能够做到文件要求的按效付费的项目屈指可数。
直到2019年5月11日，财政部抛出了《政府与社会资本合作项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》【财办金（2019）39号】（以下简称“征求意见稿”），该征求意见稿一经印发，就引起了PPP界的高度关注，各种转发和评论纷至沓来，各类批评和建议也层出不穷。但实际上业界对于征求意见稿是否能够以及何时能够转化成为真正的可供实操参考的文件指引持一定的保留意见，就在很多人认为绩效操作指引“渐行渐远渐无书”的情况下，财政部PPP中心组织库内专家就各类PPP项目的绩效考核指标等进行热烈讨论，也预示着操作指引的出台只是一纱之隔。果然，2020年3月31日，财政部正式公布了《关于印发<政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引>的通知》【财金（2020）13号】（以下简称“绩效考核指引”），由此困扰业界许久的PPP项目绩效考核这一“历史性”难题也有了一个比较清晰和明确的指引，更是助力PPP项目的各参与方度过绩效考核的迷茫期。笔者接下来就将从绩效考核指引的内容本身出发，通过对绩效考核指引做一个全面的解读，梳理出真正合规的绩效考核该如何操作，并进一步挖掘其背后的核心精神，同时也会对绩效考核指引给各PPP项目参与方带来的影响及后续应对做一个分析。
01绩效考核指引的全面解读
本次绩效考核指引共分为六个章节，分别是总则、PPP项目绩效目标与绩效指标管理、PPP项目绩效监控、PPP项目绩效评价、组织保障和附则，并且绩效指引还包含了5个附件，分别是PPP项目全生命周期绩效管理导图、PPP项目绩效评价工作方案（参考）、PPP项目绩效评价报告（参考）、PPP项目建设期绩效评价共性指标框架（参考）和PPP项目运营期绩效评价共性指标框架（参考）。为了确保对绩效考核指引的解读和梳理做到全面和细致，笔者将根据绩效考核指引的体例结构——六个章节、五个附件，逐一进行解读，并对其中需要各方重点关注的条款做说明，同时过程中可能还会加入一些绩效考核指引与征求意见稿的对比分析。
（一）总则
本章主要是一些原则性规定，涵盖了绩效考核指引制定的依据、PPP项目绩效管理的概念、绩效考核指引的实施单位与负责单位以及绩效考核指引的适用项目范围和绩效管理的原则。
这里值得重点关注的有三条：一是第二条明确了PPP绩效管理将贯穿PPP项目全生命周期。二是第三条确立了项目实施机构作为绩效管理工作的直接负责人的地位，这一点与征求意见稿中把各级政府、财政部门、行业主管部门和行业主管机构统统纳入绩效管理工作的责任单位显然不同，使得权责更加明确，管理更加清晰，同时第三条还确立了第三方机构参与绩效考核的合法地位。三是第四条对于绩效考核指引的适用项目范围给出了权威的官方解释——“适用于所有PPP项目，包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费项目”，这也解决了一个长久以来的问题，即使用者付费项目是否需要进行绩效考核，使用者付费项目如何进行绩效考核的问题。
（二）PPP项目绩效目标与绩效指标管理
本章围绕PPP项目绩效管理的两项重要内容——绩效目标和指标管理，涵盖了绩效目标和指标管理的编制单位、编制要求与编制内容及阶段管理要求，同时还给出了项目公司（社会资本）对于绩效目标或指标体系调整的异议处理机制。
这一章值得关注的主要有四条，一是第七条进一步明确PPP项目绩效目标包括总体绩效目标和年度绩效目标，但是对于年度绩效指标仍会存一些疑惑，比如建设期的年度绩效指标及考核是否就不需要了没有明确，但是在绩效考核指引第四章的十八条明确了“原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价”。二是第八条中绩效目标的内容相比较征求意见稿中的内容少了可持续性这一板块，同时对于产出、效果和管理的具体定义也做了部分调整。三是第十一条的绩效目标与绩效指标各阶段管理要求，该条将PPP项目的绩效目标与绩效指标具体管理工作细分在项目的准备、采购、执行三个阶段，而且相较于征求意见稿，增加了项目移交完成后的项目后评价指标体系的搭建和构成。尤其需注意的是该条第二款和第三款还特别强调了绩效目标和指标体系应当在合同中就明确清楚，非无法预见的重大变化影响不得调整，且调整需双方协商一致后报批。四是第十二条给出了项目公司（社会资本）对于指标体系调整有异议的异议处理机制，并将合同约定的争议解决机制作为解决方式之一。但是指标体系的调整是否属于合同争议解决机制的规制范围，尚待商榷。
（三）PPP项目绩效监控
本章围绕绩效监控的主体、内容与要求和工作程序展开。
其中值得关注的主要是第十四条中对于绩效监控的主体，明确为项目实施机构。对于绩效监控的内容、要求方面，绩效考核指引与征求意见稿的差别并不大，主要差异在于绩效考核指引删除了绩效监控的结果应用这一条，并且对绩效考核的程序作了一定程度的精简。
（四）PPP项目绩效评价
本章可以说是绩效考核指引的核心章节，一定程度上解决长久以来PPP项目绩效考核如何开展的疑惑。本章干货满满，涵盖了绩效考核评价的主体、要求、程序、争议解决和复核，以及评价结果的应用。
本章中值得关注的主要有四条，一是第十七条的绩效评价主体中，既明确了项目实施机构是执行阶段绩效评价的责任单位，也确定了财政部门、行业主管部门和实施机构作为项目移交完成后的项目后评价的实施主体地位。二是第十八条绩效评价要求中对于实施进度付费和按效付费项目绩效评价时点的确定，直指建设期应结合竣工验收开展绩效评价，分期建设项目各子项目竣工验收也要开展绩效评价，而对于运营期则需要进行按年评价，同时每3-5年要开展中期评估，最后则是明确移交后的项目后评价。三是第二十条的绩效评价争议解决机制，明确项目公司对于实施机构绩效评价结果有异议的处理程序，同时在异议无法统一的情况下，项目公司有权寻求按照项目合同中约定的争议纠纷解决机制处理，这个可以说是从政策层面上对于绩效考核评价的纠纷确定了一个解决的方法和依据。四是第二十二条第一款强调按效付费针对不同项目采取的方式不同，对政府付费和可行性缺口补助项目，政府支出与绩效评价结果完全挂钩。对于使用者付费项目则是根据绩效评价结果是否达标而通过给予奖励或要求承担违约责任来实现。
（五）组织保障
本章实际上主要围绕开展PPP项目绩效管理时财政部门、行业主管部门、实施机构与项目公司（社会资本）的职责，同时要求做好信息公开。
本章值得注意的是，第二十三条中相比较征求意见稿增加了一个重大PPP项目的绩效再评价，即“各级财政部门可结合每年工作重点，选取重大PPP项目开展绩效再评价”。
（六）附则
附则部分就一条，但是这一条尤为值得关注。在附则的第二十七条中明确了绩效考核指引的施行时间，同时对于适用项目的时点往前可追溯绩效考核指引印发前发布中标通知书的项目，而且还强调，“绩效目标与绩效指标体系不完善的，可参照本指引进行补充完善”。这实际上就是表明，绩效考核指引是有一定“溯及力”的，各参与方万不可以为项目实施在前就不给予关注和重视。
（七）五个附件
对于绩效考核指引的五个附件，本文主要是对其效用做些简要的说明。
附件一是PPP项目全生命周期绩效管理导图，该导图基本上就是各参与方进行绩效考核管理的时间表和任务图，明确了各阶段的工作任务、责任主体。附件二、附件三分别是PPP项目绩效评价工作方案（参考）与PPP项目绩效评价报告（参考），两者实际上一个是方法的制定一个是结果体现。附件四、附件五则分别是PPP项目建设期绩效评价共性指标框架（参考）与PPP项目运营期绩效评价共性指标框架（参考），给出了PPP项目绩效考核建设期和运营期共性考核指标的设置参考，两者都将共性指标分为产出、效果和管理三个板块，尤为值得注意的是在建设期考核指标中，仅将竣工验收作为产出指标，体现了绩效考核指引中要求建设期原则上只需要在竣工验收后进行建设期考核，一定程度上降低了考核难度，减少了考核成本。也体现了绩效考核重视的是在运营中检查其建设、运营、管理的效果。
02合规的绩效考核该如何操作及绩效考核指引的核心精神
上面第一部分基本已经完成了对绩效考核指引的全面解读，但是毕竟是逐章解读，整体性稍弱，对于如何进行合规的绩效考核管理这一各方关注的重点问题，从解读中实际上是很难看出来的。因此，接下来就将从整体的角度出发，进一步分析绩效考核指引背后所体现的核心精神，并为PPP项目各参与方梳理合规的绩效考核管理该如何操作，便于各方更好的理解和使用绩效考核指引。
（一）绩效考核指引的核心精神
本文开篇就已经指出，随着大量落地的PPP项目逐步由建设阶段转向运营阶段，PPP项目实施全面绩效管理的重要性、紧迫性已经日益显现，如何有效解决“绩效目标缺失、目标设置不规范、不清晰；PPP项目涉及的部门、单位绩效运行跟踪职责和内容不明确；PPP项目分行业、分领域绩效指标库尚未建立；绩效指标缺乏可比性、部分PPP项目绩效评价流于形式；评价结果没有真正与政府支出责任挂钩；PPP项目绩效结果对应的奖惩、问责机制未完全建立”等等问题，事实上已经成为当前和未来一个阶段PPP模式发展的重要难题。这次绩效考核指引的适时印发，实际上就是在朝着建立PPP项目绩效管理制度体系进发。其背后的核心精神就是通过清晰、明确的绩效考核操作办法，建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，确保PPP项目真正做到“按效付费”。
（二）合规的绩效考核该如何操作
结合绩效考核指引中的要求，若想实现或者说做到符合绩效考核指引要求的PPP项目绩效考核管理，应当做到以下四个方面。一是建立符合要求的项目绩效目标和绩效指标，其中绩效目标系PPP项目预期达到的产出和效果，应满足指向明确、细化量化、合理可行和物有所值的要求。而绩效指标是实现绩效目标的工具，需按照系统性、重要性、相关性、可比性和经济性的原则，结合预期产出、预期效果和项目管理等绩效目标细化量化后合理设定。同时，PPP项目绩效目标和绩效指标需按照PPP项目各阶段的工作重点的不同实行差异化设置和管理。二是做好PPP项目绩效监控工作，即按照国家规定、行业标准和PPP项目特点，对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行跟踪、监测和管理，由项目实施机构根据绩效监控发现的偏差情况及时向项目公司（社会资本）和相关部门反馈，并督促其纠偏。三是做好PPP项目绩效评价工作，即由项目实施机构根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价，并按付费机制的不同应用评价的结果。由财政部门会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展PPP项目后评价。四是对指标的调整及绩效评价结果有异议的，按异议处理机制处理，仍达不成一致的按合同约定的争议解决机制处理。
只有真正践行了上述四个方面的内容，才算是满足了PPP项目绩效考核的合规性要求。
03绩效考核指引给各参与方带来的影响及后续应对
毋庸置疑，绩效考核指引的印发势必会牵起PPP界一轮新的关注，也将实实在在的对PPP项目的各参与方带来不同程度的影响。对于造成何种影响，以及如何应对这些影响，下面将分别从实施机构、社会资本方和中介机构三个角度出发，逐一进行分析。
（一）实施机构
整个绩效考核指引中实施机构是个高频词，无论是考核指标的设定还是绩效评价的实施，乃至后续的申报、核定，基本上都是由项目实施机构统筹负责。这对于其他参与方而言无疑是一个好消息，毕竟在负责主体明确后，会大大节省过程中的沟通成本和时间成本。但是对于实施机构而言，是扑面而来的压力，和呈几何倍数增加的工作量。笔者想这也是为什么绩效考核指引删除了对项目实施机构再进行绩效考核工作评价的原因，实在是可能会出现实施机构分身乏术的情况。
对此，实施机构该怎么办。笔者认为，应当充分利用绩效考核指引给予的权利，积极寻求专家及第三方机构的帮助，适当分散自己的压力，更多是做好统筹、监督和档案管理工作，具体到实施层面，完全可以委托给专业的第三方机构开展。
（二）社会资本方
从社会资本方角度而言，喜的是一直关注的PPP项目绩效考核终于有了一个书面的、官方的、较为清晰的操作指引，无疑大幅减少PPP项目绩效考核环节的混乱和无序。尤其明确了绩效考核指标应当在合同中约定，非因无法预见的重大变化而影响外不得调整指标，不再允许合同中没约定考核时出来一堆指标的情况。而且绩效考核指引还从政策层面上确定社会资本方对于绩效考核异议的纠纷解决机制，对社会资本来说也是利好消息。当然，绩效考核指引的印发，规范了PPP项目绩效考核的内容和方法，并且还有一定的“溯及力”，对于想在项目绩效考核中浑水摸鱼的社会资本方而言，绩效考核指引对其无疑是个终止符。
所以，对于社会资本而言，笔者认为，还是秉持着“踏踏实实做项目、安安心心迎考核”的态度去对待绩效考核，毕竟看的清的绩效考核要远优于看不见或看不清的绩效考核。
（三）中介机构
绩效考核指引的出台，使得PPP项目绩效管理工作逐步走向专业化和复杂化，这样的背景下，财政部也把第三方中介机构推到了绩效管理工作的“台前”。这一过程中，中介机构所发挥的作用是显而易见的，但是，作用的发挥离不开自身专业水平的支撑，绩效考核指引的印发既是在考验中介机构是否具备行业专业能力，也是在考验中介机构如何将自己的行业专业能力与绩效考核管理相结合起来。
对此，针对中介机构服务对象的不同，需要做好以下两点，一是作为项目实施机构或财政部门的协助方，中介机构需要发挥在不同行业领域所拥有的专业优势，配合做好PPP项目绩效目标和绩效指标的设置工作，辅助完成PPP项目绩效监控和绩效评价，保证绩效管理工作的合规性和效率性，针对绩效管理工作中存在的问题，及时提供专业指导意见和解决方案。二是作为社会资本方的协助方，中介机构需要结合自身专业知识为社会资本方对绩效指标体系中的非实质性内容调整提供建议。当社会资本方对绩效目标或指标体系调整结果或绩效评价结果有异议的，积极协助社会资本参与绩效评审会，代为处理与绩效管理相关的争议事项。

来源：明树数据